公共管理學(xué)科發(fā)展的背景和特征

   一、公共政策學(xué)的緣起

   政策科學(xué)又稱政策分析、公共政策（學(xué)）和政策研究，是二戰(zhàn)后在西方（主要是美國(guó)）的思想庫(kù)和大學(xué)興起的一個(gè)全新的跨學(xué)科、應(yīng)用性的研究領(lǐng)域。它的出現(xiàn)被視為“當(dāng)代公共行政學(xué)的最重要的發(fā)展”、當(dāng)代政治學(xué)的“一次最重大的突破”以及當(dāng)代西方社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的一次革命性變化。政策科學(xué)的迅速成長(zhǎng)以及它對(duì)各國(guó)政府政策制定和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所產(chǎn)生的巨大影響，使它成為各國(guó)政界和學(xué)界共同關(guān)注的學(xué)科?，F(xiàn)在政策科學(xué)已構(gòu)成當(dāng)代公共管理學(xué)乃至整個(gè)社會(huì)科學(xué)中的一個(gè)極為重要而富有活力的部分。

   一般認(rèn)為，“政策科學(xué)”概念是美國(guó)政治科學(xué)家拉斯韋爾首先提出的。早在1943年的一個(gè)備忘錄中，他就提到了“政策科學(xué)”的概念，而這一概念在出版物中的首次出現(xiàn)則是他與卡普蘭在1950年合著的《權(quán)力和社會(huì)：政治研究的框架》一書。1951年，拉斯韋爾在與拉納合編的《政策科學(xué)：范圍和方法的新近發(fā)展》一書特別是拉斯韋爾本人所寫的“政策方向”一文中，首次對(duì)社會(huì)科學(xué)中的政策研究方向，即政策科學(xué)的對(duì)象、性質(zhì)和發(fā)展方向作出規(guī)定，奠定了政策科學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)，成了政策科學(xué)誕生的標(biāo)志，拉斯韋爾因此成為“現(xiàn)代政策科學(xué)的奠基人”；政策科學(xué)作為一個(gè)獨(dú)立學(xué)科的形成，則是60年代末、70年代初的事，它以德洛爾的政策科學(xué)“三部曲”――《公共政策制定檢討》（1968）、《政策科學(xué)構(gòu)想》（1971）和《政策科學(xué)進(jìn)展》（1971）的出版為代表，這些著作構(gòu)成政策科學(xué)發(fā)展的第二里程碑。“政策分析”一詞則是美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政治學(xué)家林德布洛姆首先提出的。他在1958年發(fā)表了“政策分析”一文，用“政策分析”表示一種將定性與定量相結(jié)合的漸進(jìn)比較分析類型。在西方文獻(xiàn)中，“政策科學(xué)”與“政策分析”兩個(gè)概念的關(guān)系頗為復(fù)雜，有的學(xué)者將兩者當(dāng)作同義詞使用；有的學(xué)者將它們加以區(qū)別，用“政治科學(xué)”作為一個(gè)總的學(xué)科領(lǐng)域名稱，強(qiáng)調(diào)它的跨學(xué)科、綜合性特征，而將“政策分析”看作政策科學(xué)的一個(gè)分支，強(qiáng)調(diào)政策分析作為社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域中的一個(gè)應(yīng)用性學(xué)科的特征。

   二、公共管理學(xué)的發(fā)展背景、特征及對(duì)政策學(xué)的影響

   盡管拉斯韋爾和德洛爾等人所提倡的政策科學(xué)是一種全新的跨學(xué)科、綜合性的學(xué)問，是一種“統(tǒng)一的社會(huì)科學(xué)”（元社會(huì)科學(xué)），但是政策科學(xué)既然主要以公共政策作為研究對(duì)象，那么它主要是關(guān)于公共部門管理尤其是政府管理的學(xué)問。70年代以來，政策科學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)、工商管理學(xué)、政治學(xué)以及公共行政學(xué)等學(xué)科日益相互融合，最終導(dǎo)致公共部門管理領(lǐng)域新范式或新途徑的出現(xiàn)，即“新公共管理”的興起。因此，要認(rèn)識(shí)和把握政策科學(xué)，就不能離開公共部門管理學(xué)科（公共管理學(xué)）發(fā)展的背景與趨勢(shì)。

   政府及公共部門管理研究領(lǐng)域成為相對(duì)獨(dú)立的學(xué)科分支是從19世紀(jì)末20世紀(jì)初開始的。在百余年的發(fā)展、演變過程中，該學(xué)科領(lǐng)域經(jīng)歷了三次范式轉(zhuǎn)變，即從傳統(tǒng)的公共行政學(xué)到新公共行政學(xué)和政策科學(xué)，再到新公共管理學(xué)三次重大突破。政策科學(xué)可以說是政府管理研究領(lǐng)域發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。

   1.傳統(tǒng)的公共行政學(xué)

   形成于本世紀(jì)20、30年代，其理論基礎(chǔ)是馬克斯¡韋伯的官僚體制理論和威爾遜、古德諾等人的政治－行政二分法理論。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)有六大信條：（1 ）非政治化的文官制度以及將政治與行政分開的假定；（2）強(qiáng)調(diào)層級(jí)制和規(guī)章制度（即采用官僚體制模式）；（3）公務(wù)員的終身受雇和政府組織的穩(wěn)定性；（4 ）以文官制度作為人事管理的基本制度；（5）對(duì)文官的控制（外部規(guī)制）；（6）要求結(jié)果的公平。

   早期公共行政學(xué)采取了一種形式主義或靜態(tài)的研究方法，只注重對(duì)官僚體制（正式政府組織機(jī)構(gòu)）的分析，忽視了對(duì)行政行為及行政管理過程的研究；它將政治與行政（即政策的制定與政策的執(zhí)行）絕然分開，忽視了政策制定以及政治因素的地位與作用；它將豐富多彩的行政管理現(xiàn)象及過程僅僅抽象為若干原理或原則；效率的標(biāo)準(zhǔn)則被不恰當(dāng)?shù)剡^分推崇（價(jià)值因素以及公平與效率的關(guān)系問題被忽視）。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)范式由于公共管理學(xué)科本身的發(fā)展與時(shí)代的變遷必然引起批評(píng)，并促使其轉(zhuǎn)變。

   2.新公共行政學(xué)和政策科學(xué)

   在60年代末、70年代初的興起，標(biāo)志著公共行政學(xué)范式主導(dǎo)地位的終結(jié)以及政府管理研究新范式的出現(xiàn)。但是沒有最終取代傳統(tǒng)的公共行政學(xué)而成為公共管理研究的主導(dǎo)范式。新公共行政學(xué)學(xué)派的代表作是《走向一種新公共行政學(xué)：明諾布魯克觀點(diǎn)》（1971），它以公平為核心，因而拒絕了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的一系列基本觀點(diǎn)，尤其是政治－行政二分法和官僚體制理論；它強(qiáng)調(diào)政治與行政的連續(xù)性以及行政管理與價(jià)值的關(guān)聯(lián)，并尋求具有靈活性的行政組織結(jié)構(gòu)。因此，分權(quán)、權(quán)力下放、項(xiàng)目管理、組織發(fā)展、責(zé)任擴(kuò)大、沖突和顧客至上成為新公共管理分析組織問題的一些基本概念。新公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)以“公平”為核心，實(shí)際上是一種民主的行政理論，與美國(guó)政治學(xué)的先驅(qū)漢米爾頓¡麥迪遜等人在《聯(lián)邦黨人》以及托克維爾在《論美國(guó)民主》中所表達(dá)的民主行政理論具有明顯的師承關(guān)系。

   與此同時(shí)，西方公共管理研究領(lǐng)域出現(xiàn)了另一個(gè)影響更深刻、更廣泛的趨勢(shì)，這就是政策科學(xué)或政策分析途徑的興起。針對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)過分強(qiáng)調(diào)的組織結(jié)構(gòu)（官僚體制）的研究，將政治（政策制定）與行政（政策執(zhí)行）分離等弊端，政策科學(xué)的倡導(dǎo)者主張一門以政策制定系統(tǒng)和政策過程作為研究對(duì)象，并以端正社會(huì)發(fā)展方向，改善公共決策系統(tǒng)和提高政策質(zhì)量為目標(biāo)的新學(xué)科，從而形成了政策科學(xué)研究的新范式。

   拉斯韋爾、德洛爾等人所提倡的政策科學(xué)范式因自身的局限性而在70年代以后的發(fā)展中遇到了一些難題：一是將政策科學(xué)當(dāng)作一種統(tǒng)一的社會(huì)科學(xué)（即它既整合多種學(xué)科的知識(shí)和方法，又超越了它們之上），這造成了在科學(xué)共同體中建立共識(shí)的困難，包括在劃定研究范圍邊界、建立學(xué)科理論體系和形成特有的研究方法等方面的困難；二是政策科學(xué)為自己確立的目標(biāo)過于宏偉，難以在短時(shí)間內(nèi)突破，而且它抽象地大談改善全人類公共決策系統(tǒng)，端正人類社會(huì)的發(fā)展方向，回避各國(guó)的政治制度和意識(shí)形態(tài)的差別和對(duì)立，因此被斥為“披著科學(xué)外衣的意識(shí)形態(tài)”；三是拉斯韋爾和德洛爾所確立的政策科學(xué)范式過分注重政策制定的研究，而忽視了對(duì)政策過程的其他環(huán)節(jié)特別是政策執(zhí)行和評(píng)估的研究。（德洛爾在《公共政策制定檢討》中將政策過程劃分為元政策制定、政策制定和后政策制定）。 這些困難一直困擾著政策科學(xué)后來的發(fā)展。 在80年代中期，問題仍未得到解決。1986年，德洛爾在其新著《逆境中的政策制定》中檢查了政策科學(xué)的近二、三十年的發(fā)展，提出政策科學(xué)需要在14個(gè)方面加以突破，包括提供關(guān)于政策制定和政策科學(xué)的哲學(xué)和智力的理解；增加歷史和比較的觀點(diǎn)，真實(shí)地處理政策實(shí)際；尋求宏觀理論；政策范式批判；探討宏觀政策創(chuàng)新；研究元政策制定和統(tǒng)治設(shè)計(jì)；考慮政策制定途徑的改善；探索政策制定的輸入方法；加大學(xué)科基礎(chǔ)；開發(fā)各方面的方法論、方法和技術(shù)等。

   3.70年代后政策科學(xué)的發(fā)展及其特征

   政策科學(xué)朝著新的方向發(fā)展，取得了新的突破。首先，政策分析范式（將政策科學(xué)領(lǐng)域理解為一門應(yīng)用性的社會(huì)科學(xué)學(xué)科）迅速成長(zhǎng)壯大。其實(shí)，在50年代到60年代中期，政策研究領(lǐng)域成長(zhǎng)的最大推動(dòng)力并非來自于社會(huì)科學(xué)家，而是來自于運(yùn)籌學(xué)家、系統(tǒng)分析家和應(yīng)用數(shù)學(xué)家。運(yùn)籌學(xué)、管理科學(xué)和系統(tǒng)分析的定量方法及技術(shù)的發(fā)展實(shí)際上構(gòu)成政策科學(xué)以及政策分析方法論的基礎(chǔ)。70年代以后政策分析途徑的成長(zhǎng)引人注目，它的倡導(dǎo)者林德布洛姆、鄧恩、奎德等人不再將一般的選擇理論、人類社會(huì)的基本方向問題或一般的政策系統(tǒng)及過程作為自己的主要研究對(duì)象，而主要關(guān)注現(xiàn)實(shí)具體的政策問題，因而政策分析方法及技術(shù)在其中占有核心地位。與政策科學(xué)相比，政策分析的應(yīng)用性程度更高，它以提供政策建議或備選方案為核心，有具體的當(dāng)事人或委托者；其研究對(duì)象比較明確，研究范圍的邊界清晰，在學(xué)科共同體中較容易形成有關(guān)方法論和學(xué)科理論體系方向的共識(shí)，再加上各種分析方法和技術(shù)的成熟，使得政策分析比起政策科學(xué)來更容易取得突破，較快地建立起相對(duì)成熟的學(xué)科體系；再加上思想庫(kù)的成功的政策分析實(shí)踐的鼓舞，使得政策分析范式獲得了眾多的支持者。

   其次，70、80年代，政策科學(xué)加強(qiáng)了對(duì)政策過程的其他環(huán)節(jié)尤其是政策執(zhí)行及評(píng)估的研究。這種由政策制定向政策執(zhí)行的研究重心轉(zhuǎn)移，構(gòu)成80年代末90年代初“新公共管理”范式出現(xiàn)的一個(gè)契機(jī)（公共管理在某種意義上可以說是政策執(zhí)行的管理）。哈佛大學(xué)肯尼迪政治學(xué)院首先發(fā)表了一篇《公共政策執(zhí)行問題的報(bào)告》，指出政策執(zhí)行的政治與行政的方面往往為人們所忽視；有些學(xué)者如哈格羅夫指出，在政策形成和政策成功之間存在著一個(gè)忽略或錯(cuò)失了的環(huán)節(jié)－政策執(zhí)行，必須加以補(bǔ)充，才能使政策生效；加州大學(xué)的普雷斯曼和韋達(dá)夫斯基等則對(duì)奧克蘭實(shí)驗(yàn)案例進(jìn)行詳細(xì)的跟蹤研究，寫成經(jīng)典性的《執(zhí)行》一書。該書令人信服地指出，再好的政策方案，如果沒有正確、有效的執(zhí)行，仍將導(dǎo)致失敗。這一時(shí)期出現(xiàn)了種種的政策執(zhí)行理論，如行動(dòng)理論、組織理論、因果理論、交易理論、管理理論、系統(tǒng)理論、演化理論等。80年代中期以后，政策科學(xué)與公共行政學(xué)日益相互融合，并最終導(dǎo)致