構(gòu)建符合公共財(cái)政要求的預(yù)算支出管理制度

湖北自考網(wǎng) 來源：時(shí)間：2005-11-09 00:00:00

我國正在進(jìn)行建立公共財(cái)政基本框架的改革，這是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“攻堅(jiān)戰(zhàn)”，其中關(guān)鍵之處是確立我國的公共預(yù)算制度，形成正常的市場(chǎng)和政府的關(guān)系。財(cái)政部部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠在2001年4月11日舉行的“政府預(yù)算管理與會(huì)計(jì)改革國際研討會(huì)”上說,改革開放以來，我國財(cái)政體制進(jìn)行了重大改革,前一段的改革重點(diǎn)集中在財(cái)政收入管理方面，今后將轉(zhuǎn)移到財(cái)政支出管理方面來，政府預(yù)算編制、國庫管理制度和預(yù)算科目體系等基礎(chǔ)性管理制度的改革是改革的重點(diǎn)。財(cái)政部樓繼偉副部長(zhǎng)在1998年地方財(cái)政決算匯審會(huì)廳局長(zhǎng)座談會(huì)上指出：與財(cái)政收入管理相比，我國支出管理體制改革明顯滯后，而支出管理改革，特別是政府采購制度，國庫支付制度和預(yù)算科目分類體系的改革是加強(qiáng)支出管理的基礎(chǔ)。從實(shí)際情況看，我國財(cái)政支出由于改革滯后，在支出規(guī)模、支出結(jié)構(gòu)和支出效益等方面急需完善，所以迫切需要改革我國的預(yù)算支出制度，用預(yù)算來規(guī)范政府的收支行為、提高財(cái)政支出的效益，因?yàn)檎A(yù)算是決定、約束、規(guī)范和監(jiān)督國家財(cái)政活動(dòng)的基本制度和手段。
構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的預(yù)算支出體系，本人認(rèn)為應(yīng)以合理界定支出范圍為前提，完善部門預(yù)算、逐步推行零基預(yù)算和績(jī)效預(yù)算為基礎(chǔ)，以國庫集中收付制度、政府采購和規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度及現(xiàn)代化的財(cái)、稅、庫計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)為配合，形成一個(gè)相互聯(lián)系、相互制約、相輔相成的有機(jī)系統(tǒng)。
一、構(gòu)建公共預(yù)算支出體系的前提：調(diào)整政府公共支出預(yù)算的范圍，優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu)。
公共支出預(yù)算范圍是指公共預(yù)算下資金分配使用的領(lǐng)域，它是由政府職能的范圍決定的。我國是發(fā)展中的社會(huì)主義大國，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的政府職能應(yīng)由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的共性和中國的特性共同決定，它至少包括以下部分：市場(chǎng)干不好但政府可以做得更好的領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)培育和完善市場(chǎng)的任務(wù)和中國國情決定的特定任務(wù)。據(jù)此，公共預(yù)算支出的范圍可以界定為以下四個(gè)領(lǐng)域：
1、公共服務(wù)領(lǐng)域。該領(lǐng)域重要包括政權(quán)建設(shè)和事業(yè)發(fā)展兩部分：國家政權(quán)機(jī)關(guān)包括國家立法、司法、行政管理、國防等部門和機(jī)構(gòu)，由于國家政權(quán)機(jī)關(guān)提供的公共服務(wù)屬于純公共商品，無法通過市場(chǎng)交換方式補(bǔ)償其耗費(fèi)的成本，因此，必須以公共預(yù)算撥款的形式來保障其正常運(yùn)轉(zhuǎn)的資金需要。在我國現(xiàn)行的政治制度下，依法成立的政黨組織、政協(xié)常設(shè)機(jī)構(gòu)及部分人民團(tuán)體等，也由公共預(yù)算撥付資金來保證其開展活動(dòng)所需的必要財(cái)力。
由公共預(yù)算供給資金的事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域大體可以分為兩類：一類是提供純公共商品的事業(yè)單位，如義務(wù)教育、基礎(chǔ)研究單位、衛(wèi)生防疫單位、文物保護(hù)單位、公共圖書館和博物館等。純公共商品具有很強(qiáng)的收益外部性，私人不愿或無力承擔(dān)，只有政府出面組織，并由公共預(yù)算保證其合理的經(jīng)費(fèi)需要：另一類是提供混合商品的事業(yè)單位，如高等院校、應(yīng)用基礎(chǔ)研究單位、保護(hù)和弘揚(yáng)民族文化遺產(chǎn)的特殊藝術(shù)團(tuán)體等，它們提供的產(chǎn)品雖具有公共商品的部分性質(zhì)，但其發(fā)生的耗費(fèi)也可以通過向消費(fèi)者收費(fèi)獲得部分補(bǔ)償。公共預(yù)算對(duì)這類單位只是撥補(bǔ)其正常收入不能抵補(bǔ)支出的資金差額。
2、經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域。公共預(yù)算安排的投資支出主要針對(duì)非經(jīng)營(yíng)性、非競(jìng)爭(zhēng)性以及對(duì)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展有戰(zhàn)略影響的項(xiàng)目。它由以下基本方面構(gòu)成：一是公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施，如道路、橋梁、機(jī)場(chǎng)、碼頭、水利設(shè)施、污染治理、環(huán)保工程等：這類項(xiàng)目具有公用和公益性質(zhì)，難以產(chǎn)生直接收益。二是自然壟斷產(chǎn)業(yè)，如鐵路、郵政、供水、供電、供氣等。這類產(chǎn)業(yè)具有規(guī)模收益遞增和成本遞減的特征，難以實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)，若由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，就會(huì)降低乃至喪失配置效率：三是高風(fēng)險(xiǎn)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，主要是重大的技術(shù)先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，如航天、新能源、新材料等，政府應(yīng)保證對(duì)這類產(chǎn)業(yè)的誘致性投資。此外，農(nóng)業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中屬于弱質(zhì)和有風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)業(yè)，并且農(nóng)業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定有重大影響，因而農(nóng)業(yè)投資也是公共投資的重要內(nèi)容。
3、轉(zhuǎn)移支付領(lǐng)域。通過公共預(yù)算支出進(jìn)行的收入分配調(diào)節(jié)，通常以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式安排。與收入分配調(diào)節(jié)有關(guān)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，包括兩個(gè)基本層次：(1)公共財(cái)政體系內(nèi)各級(jí)政府間轉(zhuǎn)移支付。它著重解決各地方政府財(cái)政能力均等化，以及促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，如對(duì)收入水平較低地方的財(cái)政補(bǔ)助，對(duì)貧困地區(qū)的資金援助等。這類轉(zhuǎn)移支付是合理配置公共資金，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間均衡發(fā)展的重要手段。(2)公共預(yù)算對(duì)企業(yè)和居民的轉(zhuǎn)移支付。對(duì)企業(yè)的轉(zhuǎn)移支付主要是為了扶持和鼓勵(lì)新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以及彌補(bǔ)因公共定價(jià)政策造成的部分公共企業(yè)的虧損。對(duì)居民的轉(zhuǎn)移支付以社會(huì)保障為主，如養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低收入保證、災(zāi)害救濟(jì)等。通過社會(huì)保障使社會(huì)成員享有基本的生活權(quán)利和收入來源，有利于實(shí)現(xiàn)收入公平分配，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。
4、培育和完善市場(chǎng)的任務(wù)。我國的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不是自發(fā)產(chǎn)生的，政府是市場(chǎng)制度的主要提供者。政府進(jìn)行的每一項(xiàng)制度創(chuàng)新，即政府從外部將新的制度引入市場(chǎng)時(shí)，與自然演變的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相比較，具有相對(duì)的突然性和利益重新分配的激烈性。雖然符合市場(chǎng)發(fā)展要求的制度最終會(huì)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下形成均衡，但由于其突然性和利益重新分配的激烈性，可能激發(fā)起重重社會(huì)矛盾而使新的制度無法引入市場(chǎng)。財(cái)政在新制度引入市場(chǎng)而尚未形成均衡時(shí)的任務(wù)是充分調(diào)整支出方向，緩解社會(huì)矛盾，一旦新的制度均衡形成，則可以從該支出項(xiàng)目下抽身而退。財(cái)政對(duì)以前的價(jià)格機(jī)制改革和目前的稅費(fèi)改革所做的支持，就是培育和完善市場(chǎng)方面的特定支出，事實(shí)證明，財(cái)政在發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中扮演著重要的角色。
二、構(gòu)建預(yù)算支出體系的基礎(chǔ)：完善部門預(yù)算、逐步實(shí)行零基預(yù)算和績(jī)效預(yù)算。
我國過去的財(cái)政資金按功能歸口管理，即將同一性質(zhì)的財(cái)政資金統(tǒng)一編制到預(yù)算中去，再分配給使用資金的部門。由于每個(gè)部門對(duì)應(yīng)著多個(gè)功能性預(yù)算，所以產(chǎn)生了多頭要錢，預(yù)算管理混亂的問題，也不利于考核各部門的業(yè)績(jī)和提高財(cái)政資金的效益。對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的公共預(yù)算，國際上主要有“費(fèi)用論”和“報(bào)酬論”兩種觀點(diǎn)，前者是傳統(tǒng)的預(yù)算理論，它認(rèn)為公共預(yù)算是維持行政事業(yè)單位存在的撥款，至于它們提供什么服務(wù)、服務(wù)質(zhì)量如何，則不屬于財(cái)政的范圍；后者是80年代發(fā)展起來的新興預(yù)算理論，它認(rèn)為公共預(yù)算是政府支付給行政事業(yè)單位的公共服務(wù)價(jià)格和報(bào)酬，預(yù)算撥款多少取決于其服務(wù)的質(zhì)和量而不是“養(yǎng)人”多少。根據(jù)“費(fèi)用論”編制的公共預(yù)算稱為部門預(yù)算或單位預(yù)算，它以部門或單位作為預(yù)算對(duì)象，按人頭費(fèi)和事業(yè)費(fèi)分開核算的原則進(jìn)行編制。根據(jù)“報(bào)酬論”編制的公共預(yù)算稱為績(jī)效預(yù)算，是90年代初出現(xiàn)的預(yù)算模式。它按“部門十業(yè)績(jī)指標(biāo)”公式來確定預(yù)算，分為三個(gè)環(huán)節(jié)：(1)績(jī)：即部門應(yīng)達(dá)到的業(yè)績(jī)指標(biāo)。(2)預(yù)算：達(dá)到這一指標(biāo)應(yīng)當(dāng)花的錢，即成本，通常，這是包括工資和業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)在內(nèi)的全部預(yù)算。(3)效：通過對(duì)上述績(jī)效指標(biāo)的考核，決定實(shí)際預(yù)算撥款額度。對(duì)于達(dá)不到指標(biāo)要求的應(yīng)當(dāng)減少撥款?？?jī)效預(yù)算是比較科學(xué)的預(yù)算，它解決了過去難以解決的對(duì)行政事業(yè)單位的服務(wù)質(zhì)和量的評(píng)價(jià)問題，也有利于及時(shí)停止對(duì)“過時(shí)機(jī)構(gòu)”的撥款，提出公共支出效率。其困難主要是指標(biāo)的確定和成本計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)有關(guān)文獻(xiàn)，世界上目前有近50個(gè)國家使用或者部分使用績(jī)效預(yù)算。
介于這兩種模式之間的還有一種稱為“投入預(yù)算”。美國70年代末提出的“零基預(yù)算”就屬此類。顧名思義，零基預(yù)算為支出基數(shù)為零的預(yù)算，就是說，它不再考慮部門，而是按政府所要做事的內(nèi)容，即“事件”來編制預(yù)算。假如政府今年計(jì)劃做100件事，則先編制出各自預(yù)算。若某一部門有三件可做，就獲得了三件事相加的預(yù)算，若另一個(gè)部門一件事也沒有，則其基數(shù)就是零，只能關(guān)門解散。實(shí)踐中，零基預(yù)算有兩種基本模式：第一種是完全意義上的零基預(yù)算；第二種是“改良的零基預(yù)算”，即只對(duì)辦事經(jīng)費(fèi)部分實(shí)行零基預(yù)算。人頭費(fèi)部分則按編制和人頭來確定。我國目前的零基預(yù)算，對(duì)工程項(xiàng)目來說是指前者，對(duì)于行政事業(yè)單位來說是指后者。然而，改良的零基預(yù)算很難說能夠提高支出效率。因?yàn)?，只要公共預(yù)算中仍保留著“養(yǎng)人”部分，則無論采取何種預(yù)算，對(duì)于行政事業(yè)單位來說，就永遠(yuǎn)有人員膨脹的可能。零基預(yù)算的缺點(diǎn)是編制過程過于復(fù)雜，工作量過大，編制時(shí)間過長(zhǎng)；有時(shí)還會(huì)出現(xiàn)“打井列入預(yù)算，填井也列入預(yù)算”，而總效果為零的荒唐現(xiàn)象。
針對(duì)功能性預(yù)算的缺陷，在借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，考慮到實(shí)際情況，我國公共支出的預(yù)算改革目前應(yīng)以完善部門預(yù)算為主，創(chuàng)造條件逐步推行零基預(yù)算，最終實(shí)現(xiàn)績(jī)效預(yù)算。2000預(yù)算年度的部門預(yù)算編制改革，所有中央一級(jí)預(yù)算單位都試編了部門預(yù)算，但只選擇了教育部、農(nóng)業(yè)部、科技部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部四個(gè)部門上報(bào)全國人大審議。按照全國人大預(yù)算工作委員會(huì)的要求，2001預(yù)算年度要編制27個(gè)部門的部門預(yù)算，并上報(bào)全國人大審議。上報(bào)內(nèi)容、上報(bào)形式也要改進(jìn)，要在上報(bào)原有功能預(yù)算的同時(shí)，將27個(gè)部門做成一個(gè)匯編本的部門預(yù)算一并上報(bào)，并力爭(zhēng)在優(yōu)化報(bào)送質(zhì)量上更進(jìn)一步。2001年向全國人大報(bào)送的部門預(yù)算，力爭(zhēng)做到既能反映27個(gè)部門的預(yù)算全貌，又能反映出各部門不同的特點(diǎn)，既包括中央財(cái)政安排的預(yù)算撥款安排的項(xiàng)目，又包括部門用預(yù)算外資金、政府性基金和單位自有收入安排的項(xiàng)目，在規(guī)范和細(xì)化預(yù)算編制上做更大的努力。同時(shí)，要加緊進(jìn)行定員定額和項(xiàng)目預(yù)算試點(diǎn)的工作，科學(xué)合理地確定各部門的定員和經(jīng)費(fèi)定額，改變傳統(tǒng)的“基數(shù)法”，為實(shí)行零基預(yù)算創(chuàng)造條件。我國現(xiàn)行政府預(yù)算收支科目的基本框架，是建國初期適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下財(cái)政預(yù)算管理要求建立的。幾十年來，隨著改革開放的不斷深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，這種分類已越來越不能適應(yīng)財(cái)政管理與改革的需要。為適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和加強(qiáng)預(yù)算的需要，需要改革現(xiàn)行政府預(yù)算科目，建立新的政府收支分類。新的政府收支分類體系應(yīng)包括部門分類、功能分類、經(jīng)濟(jì)分類三個(gè)部分。部門分類主要明確資金管理責(zé)任者，解決“誰”的問題；功能分類主要反映政府支出的功能，明確“干什么”；經(jīng)濟(jì)分類主要反映收入和支出的經(jīng)濟(jì)

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