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探索中國(guó)的非對(duì)稱分稅制模式

湖北自考網(wǎng) 來(lái)源： 時(shí)間：2005-11-09 00:00:00
 [摘要]使在分稅制較完善的國(guó)家，稅權(quán)也相對(duì)集中于中央，不過(guò)這些國(guó)家的地方政府在治理地方稅上有一定的自主權(quán)。我國(guó)的財(cái)稅體制既要保證中央有較強(qiáng)的宏觀控制能力，又要充分調(diào)動(dòng)地方積極性，因此，我國(guó)分稅制必須“中央地方兼顧”?！俺跏钾?cái)力與事權(quán)非對(duì)稱，最終財(cái)力與事杠相統(tǒng)一”的分稅制模式是實(shí)現(xiàn)中央地方兼顧的一種理想途徑，不過(guò)，其形成的改革過(guò)程必然是漸進(jìn)式的。 

    “財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一”原則在我國(guó)有非常多的論證，最近有些學(xué)者開始嘗試“打破財(cái)權(quán)與事權(quán)整體統(tǒng)—”：谷義和秦家順(1998)較早的提出了“事權(quán)以地方為主，財(cái)權(quán)以中央為主”說(shuō)法；楊斌(1999)認(rèn)為“我國(guó)分稅制進(jìn)—步發(fā)展的方向”是“非對(duì)稱型分稅制”；徐康寧(2000a)明確闡述了“稅權(quán)與事權(quán)非對(duì)稱分稅制”概念。本文將重點(diǎn)論述我國(guó)實(shí)施非對(duì)稱型分稅制的必然性和形成這一模式的漸進(jìn)改革。 

外國(guó)分稅制經(jīng)驗(yàn)考察 

世界主要國(guó)家多數(shù)已采用分稅制，各國(guó)分稅制的具體模式千差萬(wàn)別，但是從國(guó)家財(cái)政收入的初始分配來(lái)看，分稅制模式主要可歸納為三類：①?gòu)氐追侄?、?lián)邦與地方分權(quán)型，以美國(guó)為典型；②聯(lián)邦(中央)、地方兼顧型，以德國(guó)和曰本為代表；③中央集權(quán)型，如法國(guó)、韓國(guó)等。比較完善的分稅制模式也有所不同，但它們明顯具有三個(gè)共同特征： 

1、分稅制都不是絕對(duì)的。在分稅制較完善的國(guó)家，分稅制并不是國(guó)家財(cái)力的決定性分配，而是國(guó)家稅收在政府間的初始分配，各國(guó)都借助縱向或橫向的轉(zhuǎn)移支付手段以達(dá)到各級(jí)政府的最終財(cái)力使用權(quán)與事權(quán)的大體平衡，一般不存在地方向中央上解的現(xiàn)象。即使是分稅制最為徹底的美國(guó)，州和地方政府也不是只以本級(jí)收入實(shí)現(xiàn)本級(jí)事權(quán)，聯(lián)邦撥款占州與地方政府支出的比例在“80年代初達(dá)到25％，爾后保持在20％左右，90年代逐年有所上升”。 

2、稅權(quán)相對(duì)集中于中央，事權(quán)分散給地方。這些國(guó)家，主要的稅收立法權(quán)集中于中央，稅源穩(wěn)定的大宗稅收收入劃為中央財(cái)政收入，作為中央的初始財(cái)力，而通過(guò)授予地方較多的事權(quán)(輔之于財(cái)力補(bǔ)助)來(lái)發(fā)揮地方政府的能動(dòng)作用。例如，在美國(guó)和日本，所得稅是稅源最有保障的稅收，個(gè)人所得稅和法人所得稅就成為聯(lián)邦(中央)稅的最主要收入。 

3、許多分稅制較完善的國(guó)家都賦予地方政府①適當(dāng)?shù)亩愂展芾頇?quán)。如“美國(guó)實(shí)行聯(lián)邦、州和地方三級(jí)課稅制度，三級(jí)政府各自行使屬于本級(jí)政府的稅收立法權(quán)、征收權(quán)”。雖然曰本和德國(guó)的主要稅收管理權(quán)集中在中央(或聯(lián)邦)，但是日本“一些地方稅的解釋權(quán)和減免權(quán)歸地方政府”，德國(guó)的“州級(jí)政府也有權(quán)開征某些地方性稅種”(以上引自《外國(guó)稅制概覽》)。而法國(guó)“無(wú)論是征稅權(quán)還是稅額的分配都由中央政府統(tǒng)攬”那種高度集中的稅收管理體制并不足取，因?yàn)椤胺▏?guó)的現(xiàn)行稅制非常復(fù)雜”，也“還沒(méi)有建立起規(guī)范的調(diào)節(jié)機(jī)制(指轉(zhuǎn)移支付制度)”(《法國(guó)財(cái)政制度》p52和80)。 

外國(guó)的分稅制經(jīng)驗(yàn)給我們以下啟示：①不能割斷中央與地方之間的財(cái)政關(guān)系，由于地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，分稅制的有效運(yùn)行要求一套完善的轉(zhuǎn)移支付體系。②稅權(quán)的相對(duì)集中是必要的，許多市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的中央集中程度并不低，例如，1980年以后美國(guó)聯(lián)邦政府財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的比例一直保持在55％左右。英、法等國(guó)家的這一比例更高。③授予地方政府適當(dāng)?shù)亩悪?quán)和賦予地方政府較多的事權(quán)同樣重要，前者可以提高地方稅收效率，后者可以提高政府職能的有效性。 

總結(jié)各國(guó)分稅制實(shí)踐還可以發(fā)現(xiàn)，高效的規(guī)范化分稅制需要具備一些基本運(yùn)行條件：①各級(jí)政府的事權(quán)范圍比較明確，②比較充分的信息資料積累準(zhǔn)備，為分稅制及轉(zhuǎn)移支付制度的科學(xué)設(shè)計(jì)提供經(jīng)驗(yàn)依據(jù)，③能夠建立比較完善的地方稅收體系。 

中國(guó)分稅制模式的選擇 

我國(guó)的財(cái)稅體制應(yīng)該既能保證中央有較強(qiáng)的宏觀控制能力，又能充分調(diào)動(dòng)地方積極性，因此，我國(guó)分稅制的方向必須是“中央地方兼顧型”的模式。 

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，我國(guó)加強(qiáng)財(cái)政的宏觀控制能力非常必要，也很緊迫。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，如果中央沒(méi)有足夠的財(cái)力作后盾，宏觀調(diào)控將成為一句空話。如果財(cái)政調(diào)控經(jīng)濟(jì)的能力削弱了，國(guó)家必然要“賦予國(guó)有經(jīng)濟(jì)參與調(diào)控國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重大任務(wù)”(吳宣恭，2000)，那樣不利于政企分開，不利于現(xiàn)代企業(yè)制度改革。分稅制改革后，我國(guó)中央財(cái)政收入比重有所提高，但除了1994、1995兩年中央收入超過(guò)50％以外，以后各年都低于50％(《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年簽》1999，P275)，這一比例比徹底分稅的美國(guó)還低。所以，現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)稅收初始分配相對(duì)集中于中央還有其合理性和必要性。 

但是在另一方面，隨著經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化進(jìn)程深入，政府的事權(quán)又逐步過(guò)渡到以地方為主，如各地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，支柱產(chǎn)業(yè)的形成與發(fā)展，市場(chǎng)體系的培育，以至于下崗失業(yè)人員的安置等，已主要靠地方政府運(yùn)用自身財(cái)力來(lái)努力實(shí)現(xiàn)(徐康寧，2000a)。而且，一般事權(quán)以地方為主更有利于提高政府職能效率(徐康寧，2000b)。 

這就是說(shuō)，我國(guó)的財(cái)稅體制模式要求財(cái)政政策和立法權(quán)的高度集中與地方財(cái)力使用的高度自治有機(jī)結(jié)合：稅收立法等權(quán)限主要集中于中央，稅收初始分配上中央占主要部分，而國(guó)家財(cái)力的最終使用則主要由地方支配，從而表現(xiàn)出“初始財(cái)力與事權(quán)非對(duì)稱，最終財(cái)力與事權(quán)相統(tǒng)一”的雙重特征。從這個(gè)意義上說(shuō)，我國(guó)分稅制的理想模式應(yīng)該是非對(duì)稱分稅制，這種分稅制模式與較為完善的轉(zhuǎn)移支付體制配套運(yùn)行，將保證“中央地方兼顧”。 

非對(duì)稱型分稅制模式漸進(jìn)形成的必然性 

非對(duì)稱分稅制思想有肋于打破“統(tǒng)死放亂”的怪圈，但是目前還不具備這種分稅制有效運(yùn)行的條件，非對(duì)稱型分稅制模式的形成將是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。因?yàn)楝F(xiàn)行分稅制還面臨很多問(wèn)題。 

1、政府事權(quán)模糊。1994年分稅制出臺(tái)時(shí)，各級(jí)政府的職責(zé)范圍未能及時(shí)地做出明確、合理的劃分，其后也沒(méi)有逐步解決這一問(wèn)題，因而政府事權(quán)模糊，主要表現(xiàn)在；①中央與地方事權(quán)時(shí)常上劃下移，②政府涉入企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理過(guò)多，③國(guó)有企業(yè)的軟預(yù)算約束擴(kuò)散為稅收管理的軟約束。 

2、“財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一”含義不明。在中央與地方財(cái)政分配上。我國(guó)一直堅(jiān)持“財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一”的原則，但是其內(nèi)涵很不明確。從廣義上說(shuō)，財(cái)權(quán)應(yīng)包括收入權(quán)和支出權(quán)(這樣的話，我國(guó)的財(cái)權(quán)與事權(quán)顯然不統(tǒng)一)，即使財(cái)權(quán)就是狹義地指財(cái)力使用權(quán)，財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的含義仍不夠明確，因?yàn)楦骷?jí)政府并不是只以本級(jí)組織的收入來(lái)實(shí)現(xiàn)其事權(quán)，中央要搞稅收返還及其它轉(zhuǎn)移支付，地方要向中央上解。 

3、轉(zhuǎn)移支付體制不完善。分稅制改革前的“包干制”的許多不規(guī)范特征仍保留在現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度中，缺乏科學(xué)的確定各地轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的方法。不少地方政府(機(jī)關(guān))熱衷于“跑部”要資金，這在一定意義上反映了目前轉(zhuǎn)移支付受人為因素影響較大的實(shí)情。 

4、稅收立法落后?，F(xiàn)行稅制中，只有為數(shù)不多的幾個(gè)稅收法規(guī)是由立法機(jī)構(gòu)正式立法的，其余的都是以暫行條例等形式出現(xiàn)，不少暫行條例一用幾年，甚至幾十年?！百M(fèi)改稅”進(jìn)展緩慢，行政性收費(fèi)過(guò)多，社會(huì)保障稅等新稅種又遲遲不出臺(tái)。 

5、地方政府稅權(quán)相當(dāng)有限。稅權(quán)包括稅收的立法權(quán)、征收權(quán)和調(diào)整、減免權(quán)。目前，地方稅權(quán)僅限于在地方稅征管上具有制定．一些具體征收辦法的權(quán)力，不利于發(fā)揮地方管理稅收的積極性，也不利于規(guī)范地方財(cái)政分配關(guān)系。一方面，分稅制后地方稅體系殘缺嚴(yán)重，地方稅收未跟上地方事權(quán)擴(kuò)大的需要，不少地方通過(guò)開征基金、增加收費(fèi)等來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政支出缺口，另一方面，有的地方又以財(cái)政返回的形式代替稅收減免，以鼓勵(lì)某些產(chǎn)業(yè)。 

6、稅收劃分不規(guī)范，稅收征管不協(xié)調(diào)。目前中央與地方之間的稅收劃分的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，既按稅種劃分，又按行政隸屬關(guān)系劃分，還按行業(yè)和收入歸屬劃分。稅收劃分不規(guī)范必然帶來(lái)許多不利影響，并容易導(dǎo)致中央與地方稅收征管的“越位”和“缺位”，出現(xiàn)政令不一等人為的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，不利于提高稅收效率。 

7、一些稅種不完善，尤其是地方稅體系殘缺嚴(yán)重。比如增值稅、消費(fèi)稅、農(nóng)業(yè)稅、城建稅等都有待進(jìn)一步完善，有的還要作重大的變革；內(nèi)外資企業(yè)和個(gè)人適用的稅制不統(tǒng)一，特別是所得稅的不統(tǒng)一，影響稅收的公平性，也使稅收制度更加復(fù)雜而降低稅收效率；地方稅體系幾乎還沒(méi)有稅源廣、稅基厚的主體稅種，地方稅大都是些稅源分散、征收困難的小稅種。 

由于問(wèn)題的存在，規(guī)范化的分稅制的基本運(yùn)行條件在短時(shí)期內(nèi)還難于滿足，因此，非對(duì)稱型模式必然是漸進(jìn)形成的。 

形成非對(duì)稱型分稅制的漸進(jìn)改革 

分稅制的進(jìn)一步改革就是要逐步消除1994年保留下來(lái)的包干體制“胎記”②，消除上述弊端，按照規(guī)范的分稅制要求調(diào)整利益格局，解決地區(qū)貧富差距擴(kuò)大等問(wèn)題，體現(xiàn)中央財(cái)政的宏觀調(diào)控作用。因此，非對(duì)稱分稅制模式需要通過(guò)以下幾個(gè)方面的改革逐步形成： 

1、明確界定政府事權(quán)。①隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，政府經(jīng)濟(jì)職能應(yīng)從包攬企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中退出，而主要體現(xiàn)在彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”上，劃清政府與企業(yè)的事權(quán)界線；②中央與地方之間要明確職責(zé)范圍，各級(jí)政府事權(quán)的劃分必須在法律上給予明確。 

2、合理劃分各級(jí)財(cái)政支出范圍。財(cái)政支出的劃分應(yīng)以事權(quán)的劃分為基礎(chǔ)，而且，財(cái)政支出財(cái)力應(yīng)區(qū)分初始財(cái)力和最終財(cái)力兩個(gè)概念③，而“財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)—”中的財(cái)權(quán)應(yīng)就是指最終財(cái)力使用權(quán)，使“財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一”原則的含義明確化、科學(xué)化。 

3、完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度。對(duì)非對(duì)稱型分稅制下，地方初始財(cái)力與事權(quán)不對(duì)等的缺口只有通過(guò)中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付來(lái)彌補(bǔ)，才能實(shí)現(xiàn)地方最終財(cái)力與事權(quán)的平衡。這種轉(zhuǎn)移支付不同于“抽肥補(bǔ)瘦”和“統(tǒng)收統(tǒng)支”，稅收返還也不是嚴(yán)格意義的轉(zhuǎn)移支付。為適應(yīng)規(guī)范化分稅制的要求，現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度在規(guī)模和形式兩個(gè)方面都應(yīng)進(jìn)一步改革。 

轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的確定以因素法取代
結(jié)束
本文標(biāo)簽
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