我國政府采購制度研究

一 、我國推行政府采購制度的意義與作用 

（一）政府采購與政府采購制度 

政府采購（又稱公共采購）是指各級政府為了日常政務活動的開展或者為公眾提供公共服務的需要，按照法定的方式和程序，購買商品和服務的行為。 

與一般采購相比，政府采購具有以下特點： 

1．采購資金主要表現(xiàn)為政府性資金； 

2．采購目的主要是實現(xiàn)政府職能； 

3．采購范圍廣、規(guī)模大； 

4．采購過程要求能夠較充分地體現(xiàn)公平、公正、公開的原則； 

5．采購制度一般是圍繞政府的一定時期的一定目標而制定的，具有較強的政策性。 

政府采購制度是指有關政府采購的一系列法規(guī)、政策和制度的總稱。其基本內容體現(xiàn)在以下四個方面： 

1．政府采購法規(guī)：主要表現(xiàn)為各國分別制定的適合本國國情的《政府采購法》，該項法規(guī)主要包括：總則、招標、決議、異議及申訴、履約管理、驗收、處罰等內容。 

2．政府采購政策：即政府采購的目的，采購權限的劃分，采購調控目標的確立，政府采購的范圍、程序、原則、方式方法，信息披露等方面的規(guī)定。 

3．政府采購程序：即有關購買商品或勞務的政府單位采購計劃擬定、審批、采購合同簽訂、價款確定、履約時間、地點、方式和違約責任等方面的規(guī)定。 

4．政府采購管理：即有關政府采購管理的原則、方式，管理機構、審查機構與仲裁機構的設置，爭議與糾紛的協(xié)調與解決等規(guī)定。 

（二）我國建立政府采購制度的意義與作用 

建立和推行政府采購制度在我國還剛剛起步，但政府支出中政府采購行為則一直存在。據(jù)有關方面測算，近年，我國政府采購日均量已達20億元，年政府采購總量7200多億元。長期以來，我國的政府采購表現(xiàn)為財政預算分配后各購買實體的分散采購形式。即：由財政部門每年根據(jù)預算和各預算單位的用款進度層層下?lián)芙涃M，各支出單位根據(jù)需要自行購買。這與傳統(tǒng)計劃經濟體制相適應，其中政府對財政資金的使用管理，體現(xiàn)在嚴格的物資審批中。但在社會主義市場經濟體制下，這種傳統(tǒng)的政府采購行為方式與“兩個根本性轉變”改革環(huán)境存在嚴重的相脫節(jié)。一方面，社會主義市場經濟蓬勃發(fā)展，買方市場逐步成長壯大，各購買實體的自主權明顯擴大，政府采購牽涉的范圍更加廣泛；另一方面，適應市場經濟的政府支出管理制度并未建立，財政資金使用的監(jiān)督管理機制不力。實際運行中不可避免地造成采購行為不規(guī)范；財政支出資金使用效益低下；采購過程以部門或小集團利益為重并引發(fā)不同程度的“暗箱操作”和腐敗行為；弱化政府、財政的宏觀調控能力。 

因此，探索、建立政府采購制度是體制轉軌中財政預算支出管理改革的必然要求，而政府機構改革亦要求政府轉變社會經濟管理職能，社會主義市場經濟發(fā)展呼喚政府采購制度的建立、健全和完善。 

1．建立政府采購制度是社會主義市場經濟條件下強化政府宏觀調控的需要?，F(xiàn)代市場經濟的健康運行要求以市場為資源配置的主體，加強國家的宏觀調控。財政政策和貨幣政策是政府實現(xiàn)宏觀調控的兩大政策工具。其中，政府采購制度是財政政策的重要組成。由于政府采購的數(shù)量、品種和頻率，影響著財政支出的總量和結構，反映一定時期的財政政策，政府采購制度能夠通過一定的政策調節(jié)經濟周期，熨平經濟波動，起到調控國民經濟，總量和結構的作用。同時，政府采購還是政府體現(xiàn)政策意圖，達到一定政策目標的手段。如：政府以市場為紐帶通過帶有政策傾向的政府購買，支持民族產業(yè)發(fā)展；平衡地區(qū)差距；吞吐存貨、平抑物價、維護生產者和消費者利益等。 

2．建立政府采購制度是社會主義市場經濟條件下加強支出管理的客觀要求。我國經濟體制由計劃向市場的轉軌，楔入了市場機理和價值規(guī)律，追求支出效益最大化是支出管理的根本目標。同時市場經濟是法制經濟，其管理的方式必須符合法制化和規(guī)范化要求。政府采購制度以一系列制度的規(guī)定，加強了政府對財政資金由價值形態(tài)向實物形態(tài)轉變過程的影響。監(jiān)督和管理，有效地制約和規(guī)范了政府購買行為。對于節(jié)約財政資金，提高資金使用效益和加強國有資產管理有重要意義，是健全和完善我國財政政策的重要舉措?？陀^上有利于構建適合中國國情的政府資金分配與使用效率機制，從而達到經濟的規(guī)模效益與追求政府支出的邊際效益。 

3．建立政府采購制度是我國開拓國際、國內兩個市場，壯大民族經濟的必然選擇。隨著現(xiàn)代市場經濟的發(fā)展，國際經濟一體化趨勢明朗。我國政府于1996年向亞太經合組織提交的單邊行動計劃中明確表示最遲于2020年向各亞太經濟合作組織成員對等開放政府采購市場。因此，建立和推行我國的政府采購制度時不我待。它有助于我國從國際市場中獲得價廉物美的產品和服務，實現(xiàn)國際貿易中的“比較優(yōu)勢”。同時也有助于利用從現(xiàn)在到正式開放政府采購市場的時間差鍛煉和培訓國內企業(yè)，逐步適應國際慣例，以開放的姿態(tài)迎接國際挑戰(zhàn)。 

4．推行政府采購制度是防腐倡廉，整頓財經秩序的重要配套措施。政府采購制度有利于建立一種反腐倡廉機制，使政府采購行為置身于財政、審計、供應商和社會公眾等全方位監(jiān)督的機制當中，在公開、公正、透明的環(huán)境中運作，有效抑制了公共采購當中的各種腐敗現(xiàn)象，有利于維護政府信譽，維護政府官員廉潔奉公的良好形象。 

二、政府采購的國際通行做法與啟示 

政府采購制度起源于歐洲。從18世紀末開始，西方國家逐步開始實行政府采購制度，制定相應的法律法規(guī)和建立管理機構，政府采購的主體也逐步由中央政府、地方政府向其它公共服務組織擴展，并成為政府干預經濟的一種手段。近一個世蘭己來，政府采購制度是大部分實行市場經濟體制國家管理政府直接支出的基本方式，且已經推廣到國際貿易領域。世貿組織的《政府采購協(xié)議》成為各國加入世貿組織談判的重要文件之一。 

（一）國外政府采購制度的通行做法 

1．政府采購制度的基本原則和目標。其原則主要有：貨幣價值最大化原則（即實現(xiàn)等價交換、物有所值，以最低的成本投入，盡量滿足全體居民和納稅人的要求）；“三公”（公正、公平、公開）原則；競爭原則（以此激發(fā)國內外商家間的充分競爭）。政府采購制度的目標不同歷史時期各不相同。特別是現(xiàn)代市場經濟的發(fā)展，政府經濟職能內涵的擴大，政府采購成為政府干預經濟、實施宏觀調控的重要工具。政府采購的目標更趨多元化，如各國常見的保護民族產業(yè)，調節(jié)國民經濟運行，促進就業(yè)等。 

2．政府采購的基本模式。以政府采購的集中程度可分為三種采購模式：集中采購，即由一專門的機構負責本級政府所有采購如香港）；分散采購，即有限的物品集中采購，其它物品由各支出部門根據(jù)政府有關法規(guī)分散采購（如新加坡）。 

3．政府采購的方法。主要包括招標采購和非招標采購兩種。其中招標采購所占比例較大，且門檻價較低。它又包括公開招標、選擇性招標、限制性招標幾種。后兩者一般是在特殊情況下使用。如購買現(xiàn)有設備的配套部件、購買專利產品等。非招標采購具體方式靈活，如兩階段采購、詢價采購、競爭性談判采購、單一采購和小額采購等。 

4．政府采購的管理機構。一般而言，政府采購的管理機構都設在政府財政部門，各自的權限因國而異，因其采購模式的不同而不同。主要職責包括：采購預算編制、制定采購法規(guī)、對政府采購事務進行協(xié)調和管理、采購統(tǒng)計、采購分析和評估、直接進行采購等。國際上大多數(shù)國家又將政策制定機構與政策執(zhí)行機構分開設置。 

5．爭議和仲裁。政府采購仲裁機構可分為由財政部門負責（如：新加坡、韓國等）、獨立的仲裁機構（如：加拿大、日本等）和地方法院負責三類。解決的方式有通過爭端調節(jié)的協(xié)商解決方式和法律仲裁。 

6．有關法律規(guī)定。為加強政府采購的管理和監(jiān)督，各國都備有一整套完整的法律體系（如美國《聯(lián)邦政府采購政策辦公室法案》、《聯(lián)邦采購條例》、《合同競爭法案》等）。其中各國的基本法規(guī)是政府采購法和合同法，同時還配套有大量的相關法規(guī)。 

（二）有關國際市場的政府采購協(xié)議 

目前國際上有關多國政府問的政府采購協(xié)議主要有“東京回合”協(xié)議和“烏拉圭回合”協(xié)議，分別就有關政府采購的適用范圍、國民待遇和非歧視性待遇、向發(fā)展中國家提供特殊的差別待遇、技術要求、投票程序、采購信息發(fā)布、爭議處理等問題進行了詳細規(guī)范。 

（三）國際通行做法對我國的基本啟示 

1．各國的政府采購制度原則上雖無大出入，但具體的辦法措施則各有不同。政府采購模式、運行機制、管理機構、仲裁部門，以及采購方法上也都各有特色。這說明政府采購制度無一定式，它是各國政府長期實踐中逐步形成的適合本國國情的政府采購制度。所以我國在建立推行政府采購制度時，沒有現(xiàn)成的典范可以復制，而必須立足國情，同時吸收國外的一些適用做法，建立有中國特色的政府采購制度。 

2．各國在推行政府采購制度過程中盡管具體措施不盡相同，但均有一套程序性的法規(guī)制度，盡可能使政府采購過程和管理程化。制度建設法制先行。加強我國的有關立法建設，完善法制環(huán)境是推行政府采購制度中不容忽視的。 

3．目前一些發(fā)展中國家認識到了國際采購市場對國內經濟的重大影響，進入世貿組